06.01.2017

Politik. Jetzt geht es ans Eingemachte

Foto: f1 online

Bundestagswahl, EU-Agrarpolitik, Brexit: 2017 werden viele Weichen für die Landwirtschaft gestellt. Klaus-Dieter Schumacher fasst zusammen, womit wir uns auseinandersetzen müssen.

Schnell gelesen:

  • 2017 geht es nicht um Korrekturen oder Anpassungen, 2017 werden die Weichen für die Zukunft gestellt.
  • Die Agrarthemen des Jahres sind Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, neue Züchtungsverfahren, Klimaschutz und Tierhaltung.
  • In der EU wird die Diskussion um die Agrarpolitik nach 2021 eröffnet – was haben wir da zu erwarten?

Für die EU-Agrarwirtschaft wird 2017 in vielerlei Hinsicht ein wegweisendes Jahr. Die anstehenden Bundestagswahlen werden dabei ebenso eine wichtige Rolle spielen wie die Verhandlungen über den EU-Austritt der Briten, die beginnenden Diskussionen um die Ausgestaltung der EU-Agrarpolitik ab 2020 oder die zukünftige Außenhandelspolitik der USA.

Es geht nicht um graduelle Anpassungen, es geht um etwas ganz Grundsätzliches: Welches Agrarwirtschaftsmodell hat Zukunft? Alles deutet darauf hin, dass die »Agrarwende« eines der beherrschenden Themen im Bundestagswahlkampf sein wird. Im Grunde geht es dabei um die Frage, ob wir unverändert in die globalen -Agrarmärkte eingebunden und gegenüber Innovationen offen sein wollen. Oder brauchen wir tatsächlich eine »Agrarwende«, die uns wegführt von einer »industrialisierten«, vermeintlich nur auf Effizienz ausgerichteten Agrarwirtschaft?
Die Diskussionen werden sich dabei um eine Vielzahl von Themen drehen, die alle entscheidend für die zukünftige -Wettbewerbsfähigkeit sind. Die Kritiker des -aktuellen Agrarwirtschaftsmodells werden dabei vor allem auf Änderungen in der Tierhaltung, beim Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln und im Agrarexport bestehen. Unmittelbar damit verbunden ist die Forderung nach einem »wirklich nachhaltig« produzierenden Agrarsektor, der weniger Emissionen verursacht und damit einen erheblichen Teil zur Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen beiträgt.

Egal, was wir tun, ohne Fortschritt und Innovation geht es nicht. Genau an dieser Stelle wird deutlich, dass es bei dem Wunsch nach einer »Agrarwende« oder einem neuen Agrarwirtschaftsmodell nicht um einen Verzicht auf Innovationen und neue Technologien gehen darf. Denn ganz gleich, was wir in Deutschland tun, im Jahr 2050 werden 9,5 bis 10 Mrd. Menschen die Welt bevölkern. Mit steigenden Einkommen werden sich deren Verbrauchsgewohnheiten verändern (mehr Fleisch- und Milch-, weniger Getreideprodukte). Dies wird dazu führen, dass die Nachfrage nach Nahrungsmitteln bis 2050 um 60 bis 70 % ansteigen wird. Diese Herausforderung lässt sich nur meistern, wenn die Landwirte ihre Produktion nachhaltig intensivieren können – weltweit (vor allem in den Entwicklungs- und Schwellenländern), aber auch in Deutschland und der EU. Zudem werden mehr denn je offene Märkte notwendig sein, damit Agrarproduktion an den dafür am -besten geeigneten Standorten stattfinden kann.
Vieles von dem, was künftig notwendig ist, wird von Nicht-Regierungsorganisationen (NGO) und einem Teil unserer Gesellschaft zunehmend in Zweifel gezogen und abgelehnt. Gleichzeitig haben viele Verbraucher das Vertrauen in die Sicherheit und Qualität unserer Lebensmittel verloren – auch wenn wissenschaftlich betrachtet die Sicherheit wohl noch nie so hoch gewesen ist wie heutzutage. Und es gibt ja auch Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht: etwa die Konzentration der Tierhaltung und die Nitratbelastung in einigen Regionen.
Teile der Politik reagieren auf diese Entwicklungen in der Gesellschaft und schließen sich den Forderungen nach einer »Agrarwende« bzw. einem anderen Agrarwirtschaftsmodell an. Mehr und mehr gilt dies auch für einige Vorschläge der EU-Kommission. Brüssel wird 2017 einen Teil dieser Forderungen aufgreifen, diskutieren und möglicherweise auch entscheiden. Parallel dazu nimmt aber auch die Diskussion um die Ausgestaltung der EU-Agrarpolitik nach 2020 Fahrt auf. Etliche Punkte, die wir heute kontrovers diskutieren, fließen darin ein. Es gibt vieles, was 2017 entschieden werden wird. Einige grundsätzliche Themen sind im Folgenden he-rausgegriffen.

Pflanzenschutz

In den kommenden Jahren droht ein dramatischer Verlust wirksamer Pflanzenschutzmittel in wichtigen Marktsegmenten. In Getreide und Obst könnten bestimmte Krankheiten im schlimmsten Fall nicht mehr bekämpfbar sein. Dies liegt vor allem daran, dass in den nächsten zwei Jahren viele Wirkstoffe auf EU-Ebene wieder zugelassen werden müssen. Pflanzenschutzmittel, die diese genehmigten Wirkstoffe enthalten, müssen anschließend in den Mitgliedsstaaten zugelassen werden.
Diese Zulassungsverfahren dauern viel länger als in den EU-Verordnungen vor-gesehen: Von den seit 2011 beantragten 39 neuen Wirkstoffen hat die EU-Kommission bisher nur 11 genehmigt. Und nur ein Pflanzenschutzmittel mit einem neuen Wirkstoff erhielt in einem Mitgliedsland (Frankreich) die Zulassung.
Grundsätzlich dürfen Wirkstoffe in Pflanzenschutzmitteln nur eingesetzt werden, wenn sie nicht als krebserzeugend, erbgutverändernd oder fortpflanzungsgefährdend eingestuft sind (sogenannte »Cut-off«-Kriterien). Das klingt zunächst ganz selbstverständlich. Weil diese Regeln aber neu gefasst werden, muss in den kommenden Jahren eine Vielzahl von Wirkstoffen neu bewertet werden. Zu befürchten ist, dass die Neubewertung nach den genannten »Cut-off«-Kriterien zum Verbot einer erheblicher Zahl an Wirkstoffen führen wird.

Die Situation verschärft sich, wenn sich die EU-Kommission mit ihren Vorschlägen zu den sogenannten endokrinen Disruptoren durchsetzt. Endokrine Disruptoren sind Wirkstoffe, die hormonschädliche Eigenschaften haben. Sie dürfen laut EU Pflanzenschutzverordnung nicht genehmigt werden. Bisher fehlen allerdings die Kriterien für die Bewertung dieser Stoffe. Die EU-Kommission hat Mitte Juni erstmals Kriterien vorgeschlagen. Diese sind jedoch umstritten und taugen nach Einschätzung der European Crop Protection Association (ECPA) und des Industrieverband Agrar nicht für eine verlässliche Unterscheidung in schädliche und harmlose Stoffe. Um zu verdeutlichen, worum es dabei geht: Auch Kaffee fiele nach der derzeitigen Auslegung der Kriterien in die Kategorie der schädlichen Stoffe und müsste verboten werden.
Sollte sich die Kommission mit ihren Vorschlägen durchsetzen (Entscheidung möglicherweise Mitte 2017), könnte dies zusammen mit der Neubewertung das Aus für sechs der zehn wichtigsten Fungizide im Getreideanbau bedeuten. Im Kartoffelanbau wären vier der zehn wichtigsten Fungizide betroffen, und bei Kernobst fielen zwei der wichtigsten Insektizide weg.

Zudem droht in Deutschland eine Steuer für Pflanzenschutzmittel, wenn es nach der Bundestagswahl 2017 zu einer Regierungsbeteiligung der Grünen kommen sollte. Eine Steuer auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland wäre ein völlig falsches Signal für Entwicklungs- und Schwellenländer. Dort werden Pflanzenschutzmittel dringender denn je benötigt, um die unverändert sehr hohen Verluste durch Schädlinge und Krankheitsbefall zu verringern – einer der wichtigsten Beiträge für eine Verbesserung der Ernährungssicherheit in vielen dieser Länder.

Wird Europa bei den neuen Züchtungstechniken abgehängt? Falls ja, wirkt sich das mit ein paar Jahren Verspätung auch auf die Landwirte aus. Foto: landpixel

Neue Züchtungsverfahren

Züchtungsfortschritt ist angesichts der wachsenden Nachfrage nach Nahrungsmitteln und knapperen Ressourcen wie Boden und Wasser sowie der sich verändernden klimatischen Bedingungen wichtiger denn je. Der zusätzliche Bedarf an Nahrungsmitteln muss dabei vor allem auf bereits in der Bewirtschaftung befindlichen Flächen gedeckt werden. Das bedeutet: Die Kulturpflanzen müssen intensiv auf höhere Erträge, Qualität oder auch auf Resistenz getrimmt werden. Das macht eine kontinuierliche Weiterentwicklung der Züchtungswerkzeuge unabdingbar.
Aktuell finden acht verschiedene Verfahren weltweit Eingang in die Pflanzenzüchtung, welche die bereits existierenden Züchtungsmethoden optimieren. Sie erlauben eine präzisere Züchtung und helfen, die genetische Diversität besser zu nutzen und zu verbreitern. Die Züchtungswerkzeuge benutzen natürliche Mechanismen und Prinzipien, wie in der Natur vorhandene Enzyme oder zelleigene Reparaturmechanismen.

Ohne neue Züchtungstechniken werden wir abgehängt. Bisher war die stark mittelständisch geprägte Pflanzenzüchtung in der EU in der Entwicklung solcher Techniken häufig führend. Aktuell verfolgen die Züchter allerdings mit Sorge die Diskussion um die rechtliche Bewertung neuer Züchtungswerkzeuge (siehe Seite 64). Sie befürchten, dass diese neuen Verfahren wie gentechnisch veränderte Organismen (GVO) reguliert werden – unabhängig davon, ob das Endprodukt von konventionell gezüchteten Pflanzen zu unterscheiden ist oder nicht.
Man muss kein Lobbyist der Pflanzenzüchter sein, um die Gefahr zu beschreiben: Sollten diese neuen Züchtungswerkzeuge wie GVO reguliert werden, können kleine und mittelständische Züchtungsunternehmen diese Methoden wegen des enormen Regulierungsaufwandes in der EU nicht nutzen. In der Folge werden Unternehmen, Wissen und Innovation weiter ins außereuropäische Ausland abwandern. Solch eine Entwicklung führte dann letztlich zu abnehmender Sortenvielfalt und verringerte die Verfügbarkeit von auf den Anbau in der EU zugeschnittenen Produkten. Die EU-Landwirte verlören dann an Wettbewerbsfähigkeit.

Klimaschutz

Mitte November hat sich die Bundesregierung auf einen Klimaschutzplan geeinigt (siehe Heft 12/2016). Einschnitte sind in allen Sektoren der Wirtschaft gefordert, auch in der Landwirtschaft. Laut Klimaschutzplan (KSP) war die deutsche Landwirtschaft 2014 für acht Prozent der Treibhausgasemissionen in Deutschland verantwortlich. Der Schwerpunkt der Klimaschutzanstrengungen in der Landwirtschaft soll auf Maßnahmen liegen, die auf eine Emissionsminderung und Steigerung der Ressourceneffizienz abzielen. So sollen die Treibhausgasemissionen der Landwirtschaft bis 2030 um rund ein Drittel auf 58 bis 61 Mio. t CO2-Äquivalente sinken. Dies soll u. a. über eine deutliche Senkung des Stickstoffüberschusses auf 70 kg N/ha erreicht werden. Bis 2050 ist dann eine weitere kräftige Verringerung vorgesehen.
Die jetzt in der Düngeverordnung diskutierten Maßnahmen reichen dazu nicht aus. Um die Effizienz der Düngung zu steigern, soll die Forschung Wege zur Verbesserung der Stickstoff-Ausnutzung und zur Vermeidung von Ammoniakemissionen aufzeigen. Auch bei der Verringerung der Lachgasemissionen bei organischer Düngung setzt der KSP auf Innovationen. Für die Tierhaltung fordert er unter anderem eine Verbesserung der Stickstoffeffizienz in der Fütterung. Wirtschaftsdünger aus der Tierhaltung soll künftig noch stärker zur Biogaserzeugung genutzt werden. Und bis 2021 soll zudem eine Gesamtstrategie zur Verringerung der Emissionen in der Tierhaltung erarbeitet sein.

Tierhaltung

Ohne Frage bleibt das Thema Tierwohl bzw. Verbesserung des Tierschutzes und der Tierhaltung ganz oben auf der Agenda. Und dieses Thema hängt eng mit den angesprochenen Themen im Bereich des Klimaschutzes zusammen. Stärkere Tierschutzauflagen werden sehr wahrscheinlich mittelfristig zu kleineren Tierbeständen in einigen Regionen Deutschlands führen. Damit sänken auch der Futterbedarf und die Nachfrage nach Futtergetreide – mit entsprechenden Konsequenzen für die Anbauflächen.
Aber es bleibt offen, ob die Verringerung der Tierbestände ausreicht, um die regional bestehenden Nitratprobleme im Grundwasser zu beheben. Sollte dies nicht der Fall sein, könnten dann auch rasch neue Maßnahmen im Pflanzenbau diskutiert werden.

Trotzdem, die Forderungen nach einer Einschränkung der Tierhaltung sind erst einmal vom Tisch. Die ursprünglich im KSP enthaltene Reduzierung der Tierbestände (insbesondere von Wiederkäuern) sowie einer Einschränkung des Fleischexportes sind gestrichen – jedenfalls vorerst.
Allerdings steht zu erwarten, dass diese Ansinnen damit nicht endgültig begraben sind. Ganz im Gegenteil wird diese Debatte in den nächsten Monaten weiter Fahrt aufnehmen. Der Export von Fleisch gilt vielen Politikern und NGOs ohnehin als Paradebeispiel für eine verfehlte Agrarpolitik. Aber es geht noch darüber hinaus: Der Fraktionsvorsitzende der Grünen, Anton Hofreiter, machte in einem Zeitungsinterview Mitte November den Fleischexport auch für die Flüchtlingskrise mitverantwortlich: »Wir exportieren mit Dumpingpreisen für Nahrungsmittel auch noch gewaltige Probleme ins Ausland – und schaffen etwa bei afrikanischen Bäuerinnen und Bauern genau die Perspektivlosigkeit, die sie in die Flucht treibt.«
Auch nach dem Ende der EU-Exportsubventionen vor nun schon bald zehn Jahren wird der Agrarhandel immer noch leichtfertig für Hunger und Armut verantwortlich gemacht. Völlig außer Acht wird dabei gelassen, dass gerade die Auswirkungen des Klimawandels dem Agrarhandel in Zukunft eine größere Bedeutung geben werden. Dies hat vor Kurzem noch einmal das Potsdamer Institut für Klimafolgenabschätzung in einer Studie klargestellt: Freier Handel könnte demzufolge ökonomische Verluste ausgleichen.

Der Steuervorteil für Agrardiesel steht auch auf der Liste. Ebenso werden die Emissionen aus dem Kraftstoffeinsatz in der Landwirtschaft nicht ohne Diskussion bleiben. Forderungen nach einem Abbau der Steuervorteile für Agrardiesel dürften dann rasch wieder auf der Tagesordnung stehen. Finanzminister Schäuble hat in einem Papier 20 Subventionen aufgelistet, die überprüft werden sollen – Agrardiesel ist eine davon.

EU Agrarpolitik nach 2020

Im November haben EU-Parlament, die EU-Kommission und der Agrarministerrat erste Diskussionen zur Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) nach 2020 geführt. Dabei ging es vor allem um die Frage, ob die GAP einer grundsätzlichen Neuausrichtung bedarf oder ob gezielte Anpassungen ausreichen. Diese Diskussionen stehen wie immer zu einem solch frühen Zeitpunkt unter dem Vorbehalt, wie viel Geld in Zukunft für die GAP zur Verfügung stehen wird. Die Beratungen hierzu werden wohl erst 2018 beginnen, und letztlich werden es wie in der Vergangenheit die EU-Regierungschefs sein, die endgültig über das Budget entscheiden. Sollte es beim EU-Austritt der Briten bleiben, wird der Agrarhaushalt der EU-27 aber definitiv kleiner sein.
Im Mittelpunkt der Diskussionen zur zukünftigen Ausgestaltung der GAP dürften die Direktzahlungen stehen. Diese wird es sicherlich auch nach 2020 geben, allerdings sehr wahrscheinlich nicht mehr in der heutigen Form. Die Überlegungen zu einer Reform der Direktzahlungen reichen dabei von einer gleichen Höhe der Zahlungen an alle Landwirte in allen Mitgliedsstaaten bis hin zur Bindung der Zahlungen an die Einhaltung bestimmter Umwelt- und Tierschutzstandards.
In welche Richtung es letztlich gehen wird, hängt sicherlich auch zu einem Teil vom Ergebnis der Bundestagswahl ab. Sollte es zu einer Regierungsbeteiligung der Grünen kommen, steht zu erwarten, dass Deutschland sich stark für eine Bindung der Direktzahlungen an Umwelt- und Tierschutzstandards engagieren wird. Unklar bleibt zurzeit auch, ob und in welcher Höhe Mittel von der ersten (Direktzahlungen) in die zweite Säule (ländliche Entwicklung) verschoben werden. 

Kommission will Landwirte vor Preisschwankungen schützen. Zudem steht zu erwarten, dass die Frage breiten Raum einnehmen wird, wie die Landwirte in der EU besser gegen Preisschwankungen und die Nachfragemacht des Lebensmitteleinzelhandels geschützt werden können. Eine wichtige Rolle bei den Beratungen hier-über werden die Vorschläge der »Agricultural Market Task-Force« spielen, die -Agrarkommissar Hogan Anfang des Jahres eingesetzt hat. Mitte November veröffentlichte sie ihre Vorschläge:

  • Bessere Marktinformationen sollen die Preistransparenz verbessern. Neben dem Lebensmitteleinzelhandel sollen vor allem die Lebensmittelhersteller regelmäßig ihre  Preise veröffentlichen.
  • Warenterminbörsen sollen stärker als bisher zur Absicherung von Preisrisiken genutzt werden. Das Instrument soll vor allem auf die Milch, Fleisch sowie Obst und Gemüse ausgeweitet werden.
  • Zudem sollen die kartellrechtlichen Hürden für die Schaffung von Erzeugerorganisationen gelockert werden. Dazu will sie die Vorschriften für Preisabsprachen unter den Mitgliedern von Erzeugerorganisationen entschärfen.

Was davon tatsächlich umgesetzt werden wird, ist heute noch vollkommen offen. Und es bleibt die Frage, ob sich angebotsbedingte Preisrückgänge, wie sie in den letzten Monaten zu verzeichnen waren, in Zukunft dann tatsächlich eher erkennen lassen und ob die Marktpartner daraus die richtigen Schlüsse ziehen.

Ernte- und Einkommensabsicherungen. Neben diesen eher kurzfristig angelegten Maßnahmen schlägt die Task Force vor, in die GAP ab 2021 eine integrierte Risikomanagementpolitik einzuführen. Neben der reinen Preisabsicherung sollten Versicherungslösungen angeboten werden, die wie in den USA neben einer Ernteausfallversicherung auch Elemente zur Einkommensabsicherung enthalten. Und auch die Task-Force ist der Ansicht, dass Ausgleichszahlungen in Zukunft stärker an messbare Umwelt-, Natur- und Tierschutzstandards gekoppelt werden sollten.Vieles deutet darauf hin, dass sich die Diskussion um die Agrarpolitik nach 2020 stark um diesen Aspekt und das Thema Versicherungslösungen drehen wird. Wenn dieser Weg gegangen wird, dürfte damit das Ende der entkoppelten Zahlungen eingeleitet werden. An deren Stelle würden dann noch mehr als bisher gekoppelte, produktspezifische Direktzahlungen treten. Da davon auszugehen ist, dass gleichzeitig eine stärkere Ko-Finanzierung durch die Mitgliedsstaaten erfolgen muss, steigt das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt der EU. Etwas überspitzt formuliert könnte dies dann der Einstieg in den Ausstieg aus der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU werden.

Dr. Klaus-Dieter Schumacher, AgriConsult, Seevetal

Aus DLG-Mitteilungen 1/17. Den vollständigen Artikel fin den Sie hier.

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