Mercosur. Kernbereiche sind geschützt
Kein anderes EU-Handelsabkommen sieht sich derart starken Vorbehalten aus der Landwirtschaft gegenüber wie das mit den Mercosur-Ländern. Doch was ist an den Vorwürfen dran? Janine Pelikan gibt einen Überblick und ordnet die zentralen Punkte ein.
Kaum ein Handelsabkommen der Europäischen Union wird derzeit so kontrovers diskutiert wie das EU-Mercosur-Abkommen. Während Politik und Wirtschaft auf neue Absatzchancen, geopolitische Stabilität und diversifizierte Lieferketten verweisen, äußern landwirtschaftliche Betriebe, Umweltverbände und Verbraucherschutzorganisationen Vorbehalte. Im Zentrum stehen Befürchtungen über steigenden Importdruck, sinkende Standards und zusätzliche Entwaldung.
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Dabei ist das Abkommen keineswegs neu. Bereits 1999 begannen die Verhandlungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay. Nach zahlreichen Unterbrechungen und intensiven Verhandlungen lag im Januar 2019 ein fertiger Vertragstext vor. In den Folgejahren wurde ein Nachhaltigkeitskapitel eingebaut und das Pariser Klimaschutzabkommen mit aufgenommen. Die politische Einigung erfolgte schließlich am 6. Dezember 2024. Nach intensiven Verhandlungen gab der Rat der Europäischen Union am 9. Januar grünes Licht für die Unterzeichnung.
Damit wurde das Abkommen schließlich in Paraguay von beiden Seiten unterzeichnet. Gleichzeitig bleibt der Prozess fragil: Bereits am 21. Januar verlangte das Europäische Parlament eine erneute Prüfung durch den Europäischen Gerichtshof. Diese neue juristische Prüfung könnte zu weiteren Verzögerungen bei der Ratifizierung führen. Zugleich leiteten Paraguay und Brasilien Ende Januar beziehungsweise Anfang Februar ihrerseits den nationalen Ratifizierungsprozess ein.
Das Abkommen besteht aus zwei zentralen Komponenten: dem »EU-Mercosur Partnership Agreement« (EMPA) sowie einem »Interim Trade Agreement« (iTA). Letzteres könnte von der EU-Kommission auch ohne Zustimmung nationaler Parlamente vorläufig angewendet werden. Genau diese Konstruktion sorgt für politischen Streit, da Kritiker eine Umgehung nationaler Entscheidungsprozesse befürchten.
Bedeutung von Mercosur für die Agrarmärkte
Für viele landwirtschaftliche Produkte sieht das Abkommen eine Senkung oder den vollständigen Abbau von Zöllen vor – häufig allerdings mit langen Übergangsfristen. Für besonders sensible Waren wie Rind-, Schweine- und Geflügelfleisch, Eier, Milchprodukte, Zucker, Honig, Reis oder Ethanol wurden Zollquoten vereinbart. Das bedeutet: Eine bestimmte Menge kann zu vergünstigten oder sogar zollfreien Bedingungen in die EU gelangen. Erst wenn diese Quote ausgeschöpft ist, gelten wieder die regulären Außenzölle. Ein weiterer wichtiger Punkt: Rund 350 europäische Produkte werden künftig in den Mercosur-Staaten vor Nachahmung geschützt. Dazu gehören bekannte geografische Ursprungsbezeichnungen wie Bayerisches Bier, Bayerische Brezen, Nürnberger Bratwürste oder Lübecker Marzipan.
Weniger im Fokus der öffentlichen Debatte steht dagegen ein anderer Effekt: die Senkung von Exportsteuern in Argentinien. Während Soja als Futtermittel bereits zollfrei in die EU gelangt, besteuert Argentinien seine Exporte teilweise mit 18 bis 33 %. Im Rahmen des Abkommens verpflichtet sich das Land, diese Exportsteuer auf 14 % zu senken. Das könnte mittelfristig die Rohstoffkosten in der europäischen Futtermittel- und Veredelungswirtschaft beeinflussen.
Zusätzlich enthält das Abkommen weitreichende Schutzklauseln. Diese gelten als stärker als in vergleichbaren Handelsabkommen. Sinkt der EU-Erzeugerpreis eines Produkts um mehr als 5 % und steigen gleichzeitig die Importe um mehr als 5 %, können Quoten eingeschränkt oder sogar vollständig ausgesetzt werden – und zwar innerhalb von drei Wochen.
Auch Nachhaltigkeitsthemen sind in das Abkommen integriert. So verpflichten sich beide Seiten, Tierwohl zu verbessern, nachhaltige Land- und Waldbewirtschaftung zu fördern, illegale Abholzung zu bekämpfen und die biologische Vielfalt zu schützen. Zudem wird die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens ausdrücklich verankert.
Ein interessanter Aspekt: Das Abkommen spricht auch von einer Erweiterung des Marktzugangs für bestimmte Produkte im Zusammenhang mit Waldschutz.
Welche Produkte damit konkret gemeint sind und wie der Mechanismus ausgestaltet wird, bleibt allerdings bislang in der Praxis unklar.
Gesamtwirtschaftlich und geopolitisch positiv. Die meisten wissenschaftlichen Studien bewerten das Abkommen insgesamt positiv. Modellrechnungen gehen von einem jährlichen Anstieg des EU-Bruttoinlandsprodukts zwischen 1,7 und 15 Mrd. € aus. In den Mercosur-Staaten wird der Zuwachs geringer eingeschätzt, liegt aber ebenfalls im positiven Bereich (0,7 bis 11,4 Mrd. €).
Der Handel mit den Mercosur-Staaten macht aktuell nur etwa 2,5 % des gesamten EU-Außenhandels aus. Allerdings hat die EU in den vergangenen zwei Jahrzehnten Marktanteile an China verloren. Das Abkommen könnte hier helfen, wirtschaftliche Beziehungen wieder zu intensivieren.
Geopolitisch gilt das Abkommen als wichtiger Schritt zur Diversifizierung von Handelspartnerschaften. In Zeiten multipler Krisen, Lieferkettenstörungen und wachsender Zollkonflikte kann ein stabiler Zugang zu Rohstoffen und Märkten die Resilienz der europäischen Wirtschaft erhöhen.
Wie belastbar sind die Kritikpunkte?
Trotz dieser Vorteile bleibt die Kritik laut. Drei Vorwürfe dominieren die Debatte um das Mercosur-Abkommen:
1 Gefährdung europäischer Lebensmittelstandards.
Ein häufiges Argument lautet: Durch das Abkommen drohten Produkte mit niedrigeren Standards in den EU-Binnenmarkt zu gelangen. Besonders prominent ist die Diskussion um sogenanntes »Hormonfleisch«. Die EU-Kommission betont jedoch regelmäßig, dass EU-Standards sowie die Regeln zur Gentechnik und Rückstandskontrollen weiterhin für alle Importe gelten. Hier spielt es keine Rolle, ob ein Handelsabkommen zwischen den Ländern besteht oder nicht. Hormonbehandeltes Rindfleisch kann hiernach nicht legal auf den europäischen Markt gelangen.
Ein Blick in die Mercosur-Länder zeigt: In Brasilien, Argentinien und Uruguay ist der Einsatz von Wachstumshormonen in der Mast verboten. In Paraguay gilt das Verbot zumindest für Exportware. In Brasilien ist allerdings Östradiol-17 zur Reproduktion unter Auflagen erlaubt.
Ein Audit der EU-Kommission aus dem Jahr 2024 bestätigt für Brasilien insgesamt ein funktionierendes Kontrollsystem mit umfassenden Rückstandskontrollen und zuverlässigen Laboranalysen. Kritisch wurde jedoch eine Lücke in der betrieblichen Nachverfolgung bewertet, da Medikamenten- und Bestandsaufzeichnungen nicht verpflichtend sind. Im europäischen Schnellwarnsystem RASFF wurden laut diesem Audit zwischen 2020 und 2024 vier Nichtkonformitäten für Rindfleisch aus Brasilien registriert (Antibiotika- und Pestizidrückstände). Die Fälle wurden erkannt, dokumentiert und sind transparent nachvollziehbar. Zudem wurden im Rahmen der Nachverhandlungen zu dem Abkommen zusätzliche EU-Kontrollen zugesagt.
2 Mehr Entwaldung durch steigende Produktion.
Das Abkommen wird häufig als Treiber zusätzlicher Abholzung dargestellt. Studien zeigen jedoch, dass ein wesentlicher Faktor für die Entwaldung die nationale Politik ist. In Brasilien zeigt sich zuletzt ein positiver Trend: Die illegale Abholzung ging unter Präsident Lula da Silva deutlich zurück, obwohl die Produktion in Brasilien weiterhin gewachsen ist. Eine Vielzahlt von wissenschaftlichen Studien kommt zudem zu dem Ergebnis, dass Produktionswachstum in Brasilien auch ohne zusätzliche Entwaldung möglich ist. Außerdem sind die Produktionsanreize durch das Abkommen begrenzt, da die EU gerade in besonders wettbewerbsstarken Bereichen der Länder des Mercosur weiterhin einen hohen Außenschutz beibehält
3 Überschwemmung europäischer Märkte.
Besonders emotional wird die Sorge vor steigenden Importmengen diskutiert. Medienüberschriften reichen von »200 Gramm Rindfleisch pro EU-Bürger destabilisieren den Markt nicht« bis hin zu Vorwürfen, Landwirte hätten »den Schuss nicht gehört«. Doch entscheidend ist die konkrete Quoten- und Zollarchitektur.
Bei Rindfleisch beträgt die Quote 99 000 t Schlachtgewicht – umgerechnet sind das rund 76 000 t Produktgewicht. Wird berücksichtigt, dass ein Teil bereits heute gehandelt wird und künftig in die Quote fällt, reduziert sich die tatsächliche Zusatzmenge deutlich. Modellrechnungen zeigen einen Produktionsrückgang in der EU bei Rindfleisch von unter 1,5 %, ebenso bei Geflügel – die Effekte auf die am stärksten betroffenen Sektoren bleiben damit begrenzt.
Auch Ethanol wird häufig als kritisch gesehen. Hier wird eine Quote von insgesamt 650 000 t eröffnet, für die ein geringerer Zollsatz erhoben wird. Auch hier zeigen Modellrechnungen, dass nicht 650 000 t zusätzlich auf den europäischen Markt gelangen. Vielmehr wird ein Teil der Importe aus den USA von Importen aus Ländern des Mercosur verdrängt.
Bei Quoten gilt: Nicht jede Quote führt automatisch zu mehr Importen. Häufig werden Handelsströme, die vorher außerhalb der Quote stattfanden, nun innerhalb der Quote gehandelt – ökonomisch entstehen sogenannte Renten, nicht zwingend zusätzliche Mengen. Zudem beeinflussen Verwaltungsaufwand und Marktsituation die tatsächliche Quotenfüllung.
Chancen nutzen, Risiken ernst nehmen. Für die Landwirtschaft ist das EU-Mercosur-Abkommen zweifellos ein sensibles Thema. Die Wettbewerbsfähigkeit der Mercosur-Staaten ist hoch, insbesondere bei Fleisch und Zucker. Gleichzeitig zeigen Zahlen und Studien, dass die Auswirkungen auf die EU-Produktion insgesamt moderat bleiben. Schutzklauseln, Quotenregelungen und ein hoher verbleibender Außenschutz sorgen dafür, dass zentrale Bereiche weiterhin abgesichert sind.
Demgegenüber stehen Chancen: Zusätzliche Exportmöglichkeiten für europäische Produkte wie Milchprodukte, Wein oder Schokolade, ein besserer Schutz geografischer Herkunftsbezeichnungen sowie potenziell günstigere Rohstoffpreise für Soja durch sinkende Exportsteuern.
Fazit
In einer Welt mit multiplen Krisen gewinnt Handelspolitik zunehmend an strategischer Bedeutung. Das EU-Mercosur-Abkommen kann dazu beitragen, die Resilienz gegenüber Lieferkettenstörungen zu erhöhen, Handelspartner zu diversifizieren und damit Abhängigkeiten zu reduzieren. Es kann die Wettbewerbsfähigkeit stärken und wirtschaftliches Wachstum fördern. Ein zentraler Punkt ist dabei, dass das Abkommen vorhersehbare Regeln schafft und so zur wirtschaftlichen Stabilität und Sicherheit beiträgt.
