Reduktionsprogramme. Schlüssel für die Biodiversität?
Die SUR ist wohl Geschichte. Aber nach wie vor ist weniger chemischer Pflanzenschutz das Ziel der Politik, ob grün oder schwarz. Wenn da mal nicht falsche Erwartungen im Spiel sind.
Der chemische Pflanzenschutz steht regelmäßig in der Kritik – sowohl in Deutschland als auch weltweit. Verschiedene Verbände und NGOs verurteilen seit Jahrzehnten die Anwendung in der Landwirtschaft und fordern eine »Pestizidreduktion«, teils bis hin zum Verzicht auf chemisch-synthetische Stoffe.
Front zwischen Umweltschutz und Landwirtschaft
Solche pauschalen Forderungen wurden und werden von der Landwirtschaft unter Hinweis auf drängende ökonomische Erfordernisse, Probleme mit Quarantäneschadorganismen, Umsetzung von Resistenzstrategien etc. abgelehnt. Es bildete sich über lange Zeit sozusagen eine »Front« zwischen dem Umweltschutz und der Landwirtschaft. »Es grenzt eigentlich an ein Wunder, dass es gelang, diese Front aufzubrechen«.
Schicksal der SUR bekannt
Dieser Optimismus leitete vor rund 20 Jahren den ersten Jahresbericht des »Reduktionsprogramms Pflanzenschutz« ein. Die zunächst nationale Initiative des Bundeslandwirtschaftsministeriums (damals übrigens geführt von einer CSU-Ministerin) ging ein paar Jahre später in einen europäischen Rahmen über und mündete (wie in allen EU-Ländern) in eine Nationalen Aktionsplan. Seitdem sind Begriffe wie das »notwendige Maß« oder der »Integrierte Pflanzenschutz« verbindliche Vorgaben. Ihr aus Sicht der EU-Kommission
überschaubarer Erfolg verleitete diese dann 2022 zu einer Neufassung und Verschärfung – die berühmt-berüchtigte SUR. Deren »Schicksal« ist bekannt. Und nun?
Der Absatz von Pflanzenschutzmitteln in Deutschland zeigt über die Jahre keinen eindeutigen Trend nach unten. Ohne die Vorratsschutzgase lag er in den Jahren zwischen 1994 und 2023 zwischen rund 25 000 und 35 000 t jährlich. Man kann nicht sagen, dass alle Bemühungen von 20 Jahren für die Katz sind: Bei Sortenresistenzen, Prognosen und Technik hat es einen massiven Fortschritt gegeben, offenbar jedoch ohne Ergebnis in der Breite. Erst recht sind weite Fruchtfolgen und alternative Anbausysteme nicht die Regel. Denn der PSM-Einsatz folgt nicht abstrakten Reduktionszielen, sondern (unter anderem) dem Wetter, der Betriebswirtschaft und -organisation, den Märkten und dem individuellen Risikoempfinden der Praktiker. Jede Politik, die auf freiwillige Veränderungen zielt,
muss ihre Instrumente daran ausrichten. Zudem sollten sie wirksam und effizient im Hinblick auf die Zielerreichung sein.
Kein eindeutiger Trend nach unten
Der Absatz von Pflanzenschutzmitteln in Deutschland zeigt über die Jahre keinen eindeutigen Trend nach unten. Ohne die
Vorratsschutzgase lag er in den Jahren zwischen 1994 und 2023 zwischen rund 25 000 und 35 000 t jährlich. Man kann nicht sagen, dass alle Bemühungen von 20 Jahren für die Katz sind: Bei Sortenresistenzen, Prognosen und Technik hat es einen massiven Fortschritt gegeben, offenbar jedoch ohne Ergebnis in der Breite. Erst recht sind weite Fruchtfolgen und alternative Anbausysteme nicht die Regel. Denn der PSM-Einsatz folgt nicht abstrakten Reduktionszielen, sondern (unter anderem) dem Wetter, der Betriebswirtschaft und -organisation, den Märkten und dem individuellen Risikoempfinden der Praktiker. Jede Politik, die auf freiwillige Veränderungen zielt,
muss ihre Instrumente daran ausrichten. Zudem sollten sie wirksam und effizient im Hinblick auf die Zielerreichung sein.
Unterschiedliche Risiko-Indikatoren
Sowohl bei den Instrumenten als auch ihrer Effizienz hapert es allerdings gewaltig. Man kennt Verkaufszahlen, weiß aber nicht, was davon tatsächlich auf Acker und Grünland ankommt. Frühestens ab 2026 soll im Zuge der neuen Statistikverordnung der EU (SAIO) die tatsächliche Verwendung abgefragt werden – wenn das (Bürokratie!) überhaupt Realität wird. Die Menge ist aber nur eine Hilfsgröße.
Relevant ist das Risiko. Dafür gibt es unterschiedliche Indikatoren. Doch selbst wenn der (fachlich untaugliche, aber politisch erwünschte und in der Verwaltung praktische) Harmonisierte Risikoindikator (HRI) durch einen besseren ersetzt wird, der z. B. Verhalten in der Umwelt, Ökotoxizität und menschliche Gesundheit einbezieht, adressiert er damit Bereiche, die eigentlich von der Zulassung erfasst werden (sollen). Zugespitzt ausgedrückt: Warum brauchen wir eigentlich Reduktion, wenn wir eine Zulassung haben, bei der (wie aktuell beim Flufenacet) die Risiken immer wieder neu bewertet werden? Wobei gerade die ständig abnehmende Wirkstoffverfügbarkeit viel wichtiger für einen funktionierenden Pflanzenschutz ist als die reine Menge.
Die Natur ist kein Labor
Die Mengendiskussion dreht sich meist um die Auswirkungen des Pflanzenschutzes auf die Biodiversität. Der neue »Faktencheck« des Bundesforschungsministeriums sagt, dass »der Verlust an Lebensräumen und die intensive Nutzung von Kulturlandschaften den stärksten Negativeffekt auf die Artenvielfalt haben«. Flurbereinigungen also, aber auch Siedlungs- und Verkehrsentwicklung. Und eben auch der chemische Pflanzenschutz. Dessen Zulassung erfasst bestenfalls die direkten Auswirkungen auf die Biodiversität, nicht aber die indirekten. Und diese sind im Einzelfall schwer nachzuvollziehen: Beim Klimaschutz zählt global jede t CO2. Man kann sie messen und
Verursachern zuordnen. Artenvielfalt soll aber die belebte Umwelt sichern z. B. mit Blick auf Bestäubung, Bodenfunktionen oder Süßwasserkreisläufe. Sie findet lokal statt und ihre Wirkungen lassen sich nur schwer erfassen. Der Faktencheck zeigt, »wie weit wir noch davon entfernt sind, die relevanten Facetten der biologischen Vielfalt zu quantifizieren und ihre Entwicklung zu verfolgen«. Das gilt nicht nur für die »bunten Blumen«, sondern erst recht für die Bodenbiodiversität.
Nichtwissen rechtfertigt kein Nichtstun. Es wirft aber die Frage nach Kurzschlüssen und Verhältnismäßigkeit auf. Pflanzenschutz reduzieren ohne Strukturelemente als Rückzugsräume von Arten, das dürfte wenig erfolgreich sein. »Volle Kanne Pflanzenschutz« mit ein paar Blühstreifen am Waldrand, die niemanden stören, aber auch wenig nutzen, ebenfalls. Das eine ist für die Politik bequem, das andere für die Landwirtschaft – weil es jeweils wenig kostet. Reduzierungen sind jedenfalls kein Selbstzweck. Im Faktencheck wird explizit anerkannt, dass ein PSM-Verzicht zu Verlusten von Ertrag und Qualität, zu höheren CO2-Emissionen, zu mehr Unkrautdruck
und zur notwendigen Umorganisation von Arbeitsprozessen führen kann. Dort steht auch: »Der Erfolg (des Pestizidverzichts aus ökologischer Sicht kann derzeit eher schwer festgestellt werden. Dies könnte z. B. über bestimmte Ackerwildkräuter erfolgen«. Sicherlich beseitigt eine Herbizidanwendung nicht nur Unkräuter, sondern damit auch die Nahrung für Insekten, die wiederum Futter für die Vögel sind. Wie sich solche »Kaskadeneffekte« im Einzelfall auswirken, ist allerdings meist nicht nachweisbar. Hacken ist keine Lösung, weil ja auch dann die Unkräuter weg sind. Mit dem Unkraut-Zählrahmen ließ sich »händisch « bereits vor 40 Jahren eine Bekämpfungsnotwendigkeit ableiten, aber wer hatte schon damals, wer hat heute die Zeit dafür? Spot Spraying ist nur eine Option, wenn der Algorithmus die Bekämpfungsnotwendigkeit feststellt. Denn wo ein Unkraut ist, wird es auch dabei bekämpft.
Wer Biodiversität wirklich fördern will, versucht das am besten nicht »ins Blaue«. Zunächst braucht es Informationen: Welche Arten sind in einer Region am meisten gefährdet, welche »Aufgaben« leiden darunter? Was ist der Grund ihrer Gefährdung, wie lassen sich Lebensräume für diese Arten wiederherstellen? Was brauchen Insekten, Vögel, Regenwürmer? Und dann diskutieren wir gern konkret Blühstreifen und Brachen, pfluglose Bearbeitung und überhaupt alles, was unter »regenerativ« rangiert. Dazu kommen präzise Technik und der Witterung angepasste Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, damit sie nicht in Schutzflächen verweht werden. Hier gibt es aus der Umweltecke zum Teil abstruse Forderungen hinsichtlich Abstandsauflagen. Erst an dritter Stelle sehen wir die Mengenreduktion auf der Fläche.
Die Natur ist kein Labor. Vieles hängt miteinander zusammen. Aber wenn uns niemand sagen kann, weshalb am konkreten Standort einschneidende Maßnahmen nötig sind, sondern die Begründung sich im Geraune über die »Bedrohung unserer Lebensgrundlagen« verliert, dient das nicht der Akzeptanz. Beim Klima (um das vorsichtshalber zu betonen) ist das ganz anders: Da kennen wir die naturwissenschaftlichen Zusammenhänge und sehen die Bedrohung der Lebensgrundlagen nicht nur abstrakt, sondern unmittelbar.
Interview Pflanzenschutzalternativen: Vom Landwirt aus denken!
Warum kommen Reduktionsprogramme oder Integrierter Pflanzenschutz so schwer an? Weil sie oft nicht berücksichtigen, was die Praxis wirklich umtreibt. Jenseits von Ordnungspolitik und Anreizsystemen müssen Ansätze entwickelt werden, die die Verhaltensökonomie ins Spiel bringen.
Wie motiviert man Landwirtinnen und Landwirte zu einem nachhaltigen Pflanzenschutz?
Indem man grundsätzlich anerkennt, dass es unterschiedliche Ziele gibt, die in Einklang gebracht werden müssen: Wirksamer Pflanzenschutz zum Schutz der Kulturen und der Nahrungsmittelversorgung und nachhaltiger Pflanzenschutz müssen für die Betriebe wirtschaftlich tragfähig sein. Außerdem ist jeder Betrieb und auch jeder Landwirt anders. Deshalb sollte die Politik die Rahmenbedingungen und individuellen Faktoren, die dabei eine Rolle spielen, stärker berücksichtigen.
Die da wären …?
Da sind zunächst die technischen und ökonomischen Möglichkeiten: Sind Alternativen zum chemischen Pflanzenschutz überhaupt verfügbar und ausgereift? Was kosten sie, welche Investitionen sind nötig, und wie verändert sich der Arbeitszeitbedarf? Welche Auswirkungen haben sie auf Ertrag und Qualität der Ernte und letztlich auf den Gewinn? Und wie ändert sich das Produktionsrisiko? All das ist je nach Kultur und Pflanzenschutzbereich sehr unterschiedlich. So sind Herbizide im Ackerbau leichter zu ersetzen als Fungizide im Weinbau. Zweitens spielt das Marktumfeld eine Rolle: Werden alternative Produktionsverfahren (z. B. robuste Sorten) auch vom Verbraucher akzeptiert? Und lassen sich Handel und/oder Verbraucher den Mehraufwand für einen nachhaltigeren Pflanzenschutz etwas kosten? Drittens beeinflusst das politische Umfeld den Pflanzenschutz: Was ist erlaubt, wie offen ist die Politik für neue Ansätze, z. B. neue Züchtungsmethoden? Gibt es Anreize für Alternativen, z. B. über Agrarumweltprogramme, wird der Wandel durch Beratung unterstützt? Und als vierter Treiber wirkt das individuelle Verhalten der Landwirtinnen und Landwirte.
Sind solche individuellen Verhaltensweisen jenseits der Kosten-Nutzen-Rechnung überhaupt zu fassen?
Man kann sie tatsächlich greifbar und messbar machen, und das ist wichtig für die Politik. Ob ein Verfahren für den Landwirt attraktiv ist, hängt z. B. von der individuellen Risikoeinschätzung und -einstellung ab. Der Umstieg auf Alternativen zu Pflanzenschutzmitteln wird oft als riskant empfunden, so dass risikoscheue Landwirte eher davor zurückschrecken, selbst wenn dies zu höheren Gewinnen durch Direktzahlungen oder Preisaufschläge führen würde. Erschwerend kommt hinzu, dass nachhaltige Anbausysteme einen mehrjährigen Ansatz erfordern. Darüber hinaus sind individuelle Ziele, Werte, Wahrnehmungen, aber auch Netzwerke entscheidend
dafür, welche Strategien umgesetzt werden. Ein enger Erfahrungsaustausch zwischen Landwirten führt zum Beispiel dazu, dass Innovationen schneller auf breiter Basis umgesetzt werden.
Wie kann die Politik dem Rechnung tragen?
Klassische Politikinstrumente wie Agrarumweltprogramme können gezielt ergänzt oder ersetzt werden. Wenn z. B. die Umstellung von Produktionssystemen mehrere Jahre dauert, sollten auch die Förderprogramme über mehrere Jahre laufen, um den Landwirten Sicherheit zu geben. Wo Risiken einen nachhaltigen Pflanzenschutz behindern, können flankierende Instrumente des Risikomanagements sinnvoll sein. Zusätzlich könnte eine gezieltere Informationsbereitstellung das Entscheidungsverhalten beeinflussen. Netzwerke und Erfahrungsaustausch können gezielt gestärkt werden. Eine Kombination dieser Instrumente dürfte die Politik effektiver und effizienter machen.
Was sollte die Politik noch anpassen?
Die Zielerreichung sollte stärker im Vordergrund stehen und weniger Verbote und Maßnahmen vorgeschrieben werden. Dazu braucht es ergebnis- und wirkungsorientierte Indikatoren (z. B. für Biodiversität), für deren Erreichung die Landwirte belohnt werden, die ihnen aber den Weg dorthin freistellen. Eine solche Verlagerung würde auch die Akzeptanz politischer Maßnahmen erhöhen.
Die Fragen stellte Thomas Preuße
Mehr dazu: agrarpolitik-blog.com
