GAP 2027. Die Prämie neu gedacht
Zu kompliziert, zu bürokratisch, kaum noch zu durchblicken – die aktuelle Agrarpolitik und damit einhergehende Subventionsmodelle sorgen bei Landwirten für massiven Unmut. Uwe Latacz-Lohmann, Florian Tietjens und Marlene Noack haben eine neue Idee: die Erfolgsorientierte Agrarprämie.
Landwirte, die sich als Getriebene, Gegängelte und Bittsteller fühlen: Spätestens seit den letzten Bauernprotesten steht fest, dass die aktuelle Agrarpolitik bei den Landwirten in Deutschland zunehmend für Unmut sorgt. Doch wie konnte es so weit kommen?
Ein Blick in die Vergangenheit zeigt, dass vor allem die organische Weiterentwicklung der GAP maßgeblich zu dieser Situation beigetragen hat. Durch die kontinuierliche Erweiterung existieren mittlerweile drei konzeptionell sehr ähnliche Politikinstrumente zur Förderung der Nachhaltigkeit: die Agrarumweltprogramme der Zweiten Säule, die Konditionalität und die Öko-Regelungen der Ersten Säule. Dies ist nicht nur unübersichtlich, sondern führt auch zu Widersprüchen, Abgrenzungsfragen und komplizierten Anrechnungsregelungen.
Zeit für einen Neustart
Die Agrarpolitik losgelöst von den bestehenden Strukturen auf einem weißen Blatt Papier von Grund auf neu denken: Dies fordert die Wissenschaft seit Langem und findet zunehmend auch unter Landwirten Gehör. Denn eines steht fest: Der bisherige Kurs hat die Agrarpolitik in eine Sackgasse manövriert. Und wenn die jährlich sechs Milliarden Euro an Agrarsubventionen nicht künftig durch ein glaubhaft leistungsbezogenes Prämienmodell legitimiert werden, droht ein Teil des Agrarhaushalts in den Fängen anderer Ressorts zu landen. Ein grundlegender Kurswechsel ist daher unvermeidbar – und dieser erfordert mutige politische Entscheidungen.
Den Instrumentenkoffer der GAP aufräumen
Genau an dieser Stelle setzt die Erfolgsorientierte Agrarprämie (EOAP) an: Sie ersetzt alle flächenbezogenen Prämien der aktuellen GAP und vereinfacht das Fördersystem maßgeblich. Statt Basisprämie, Öko-Regelungen, Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen der Zweiten Säule gibt es nur noch ein Prämienmodell: die Erfolgsorientierte Agrarprämie. Die GLÖZ-Standards der Konditionalität werden entweder in das Prämienmodell integriert und somit finanziell gefördert oder ins Ordnungsrecht überführt. Welche GLÖZ-Standards in welche Kategorie fallen, muss im politischen Prozess verhandelt werden. Allein die nicht flächengebundenen Prämien wie die Tierwohl- oder Investitionsförderung bleiben zusätzlich bestehen. Damit wäre der Instrumentenkoffer einmal gründlich aufgeräumt.
Leistungsprinzip statt Gießkanne. Ganz nach dem Credo »öffentliches Geld für öffentliche Leistungen« verknüpft die EOAP die Auszahlung der Prämien direkt mit der einzelbetrieblichen Erreichung der Ziele des europäischen Green Deals. Je mehr Ziele ein Betrieb erreicht, desto höher fällt die individuelle Betriebsprämie aus – ein klares Leistungsprinzip mit konsequenter Zielorientierung. Wer hingegen kein Green Deal-Ziel erreicht, erhält auch kein Geld aus der GAP, fällt auf den Boden des Ordnungsrechts und muss sein Einkommen am Markt verdienen – Unternehmertum statt Gängelung.
Und wo bleibt in der EOAP die Einkommensgrundstützung? Sie ist bereits im Prämienmodell integriert, denn die Prämienhöhen sind so bemessen, dass Betriebe mit der Erreichung der Green Deal-Ziele Geld verdienen können. Schließlich erbringen sie damit gesellschaftlich nachgefragte Leistungen wie Artenvielfalt und Klimaschutz, die angemessen vergütet werden müssen, um eine nachhaltige Produktionsentwicklung zu gewährleisten. Folgerichtig entfällt in diesem leistungsbezogenen System auch die Umverteilungsprämie. Sie entstammt dem überholten Ansatz, Geld mit der Gießkanne zu verteilen, der die GAP als reine Geldverteilungsmaschine nach Bedürftigkeitskriterien begreift – ein Paradigma, das in einer zukunftsfähigen Agrarförderung keinen Platz mehr haben sollte.
Die Mechanik der Prämie
Ursula von der Leyen hat der Landwirtschaft seinerzeit eine Reihe von Zielen – oder genauer gesagt Maßnahmen zur Erreichung der Klimaneutralität der EU bis 2050 – ins Pflichtenheft geschrieben. Dazu zählen unter anderem die Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 %, die Halbierung des Einsatzes chemisch-synthetischer Pflanzenschutzmittel und die Aufstockung der nicht-produktiven Fläche auf 10 %. Zeitgleich wurde die Erfolgsorientierte Agrarprämie konzipiert – zu einer Zeit, in der diese Green Deal-Ziele noch hoch auf der politischen Agenda standen und die EU-Kommission betonte, dass kein nationaler GAP-Strategieplan genehmigt werde, der die genannten Ziele nicht angemessen adressiert.
Gewichtung der Zielerreichung durch verschiedene Maßnahmen
| Flächenbezogene Maßnahmen | 20 % Reduktion N-Düngung | 50 % Reduktion N-Verluste | 50 % Reduktion PSM | 10 % nicht produktive Fläche | Biodiversitätsstrategie |
| Anbau großkörniger Leguminosen | +++ | +++ | |||
| Grünbrache | +++ | +++ | +++ | + | ++ |
| Bandspritzung | + | ||||
| Pflugverzicht | + | ||||
| Artenreiches, extensives Grünland | ++ | + | ++ |
Mittlerweile wissen wir: Die Safe Use Regulation (SUR), die als rechtliche Grundlage für die Halbierung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes dienen sollte, ist im politischen Prozess gescheitert. Zudem hat die EU-Kommission bei der Genehmigung der Strategiepläne ihre eigene Prämisse aufgeweicht. Dennoch bestehen die übergeordneten Ziele des Green Deals grundsätzlich fort.
Vor diesem Hintergrund nimmt die EOAP die fünf ursprünglich formulierten Ziele als Ausgangspunkt und entwickelt eine Metrik, mit der die einzelbetriebliche Zielerreichung messbar gemacht werden kann. Herzstück dieser Metrik ist eine Zielerreichungsmatrix, die als Bindeglied zwischen umweltschonenden, flächenbezogenen Maßen und den Green Deal-Zielen fungiert. Sie funktioniert nach einem einfachen Prinzip, indem sie jeder Maßnahme für jedes der fünf Green Deal-Ziele einen Zielerreichungsbeitrag zuordnet.
Für die Erreichung jedes Ziels wird eine Prämie fällig – je mehr Ziele ein Betrieb erreicht, desto höher fällt die Betriebsprämie aus. Die EOAP belohnt damit gezielt klima- und umweltschonende Bewirtschaftungsmethoden und schafft einen leistungsbasierten Anreiz zur Umsetzung der Green Deal-Vorgaben. Gleichzeitig bildet sie die Grundlage für den von der EU-Kommission angestrebten Benchmarking-Ansatz.
Beispiel: Der Anbau großkörniger Leguminosen erfordert keinen Stickstoffeinsatz. 1 ha der Maßnahme »Anbau von großkörnigen Leguminosen« trägt daher in gleichem Maße zur Erreichung des Ziels Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 % bei wie 5 ha einer anderen Frucht, bei der die N-Düngung um 20 % reduziert würde. In der Theorie könnte also ein 100 ha großer Ackerbaubetrieb das Ziel Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 % erreichen, indem er auf 20 ha seiner Ackerfläche Leguminosen anbaut.
Alternativ könnte er 10 ha Leguminosen anbauen und weitere 10 ha als Grünbrache stilllegen – denn auch hier wird kein Stickstoffdünger ausgebracht. In diesem Fall hätte der Betrieb sogar schon zwei Green Deal-Ziele erreicht: die Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 % und die Aufstockung der nicht-produktiven Fläche auf 10 %.
Das sagen Landwirte
In deutschlandweiten Workshops mit 140 Landwirten wurde der Frage nachgegangen, ob die EOAP eine Alternative für die GAP nach 2027 darstellen könnte. Dabei zeigte sich, dass das neue Prämienmodell die Landwirte in ihrer Rolle als Unternehmer abholt. Auf freiwilliger Basis und standortangepasst können sie der Frage nachgehen: »Welche Ziele lassen sich mit welchen Maßnahmen auf meinem Betrieb erreichen, um wirtschaftlich erfolgreich zu sein?« Zur Auswahl stehen Maßnahmen aus drei Kategorien, die allesamt einjährig sind, um unternehmerische Flexibilität zu gewährleisten: Ackerland-, Grünland- und übergreifende Maßnahmen. Letztere lassen sich sowohl auf Ackerland als auch auf Grünland anwenden bzw. sind keiner bestimmten Frucht zuzuordnen.
Bei einer durchschnittlichen Prämie von 384 €/ha erreichten etwa 25 % der teilnehmenden Betriebe zwei der fünf möglichen Ziele, weitere 25 % sogar drei. Besonders positiv fallen die Ergebnisse für die Reduktion der N-Düngung um 20 % und die Förderung der Artenvielfalt (Biodiversitätsstrategie) aus – beide Ziele würden in den Betrieben der Workshop-Teilnehmer problemlos erfüllt. Schwieriger wird es beim Ziel Halbierung des Einsatzes chemisch-synthetischer Pflanzenschutzmittel. Dieses Ziel hätten nur 28 % der Workshop-Teilnehmer erreicht.
Die Gesamtbewertung der EOAP fällt positiv aus: 78 % der teilnehmenden Landwirte würden dieses Modell der aktuellen Agrarpolitik als auch einem möglichen Ausstieg aus der Förderung vorziehen.
Fazit
Insgesamt bietet die Erfolgsorientierte Agrarprämie zahlreiche Vorteile gegenüber der aktuellen GAP: Sie ermöglicht Landwirten, den Betriebszweig Umwelt in ihr Betriebsgeschehen zu integrieren und schafft damit eine zusätzliche Einkommensquelle. Die angestrebten gesellschaftlichen und politischen Ziele werden gezielt gefördert, während der Steuerzahler nur zur Kasse gebeten wird, wenn diese nachweislich erreicht wurden. Darüber hinaus verbessert die EOAP die Kommunikation nach außen: Landwirte sind künftig nicht mehr Teil des Problems, sondern der Lösung – sie gestalten aktiv eine nachhaltige Zukunft, anstatt als Bittsteller eines veralteten Subventionssystems zu gelten. Sie werden für erbrachte Leistungen bezahlt, die gesellschaftlich nachgefragt werden – ein Wandel, auf den sie mit Stolz blicken können.
