Düngepolitik. Wie geht es weiter?
Das deutsche Düngerecht muss einmal mehr überarbeitet werden. Der Diskussionsprozess für die Neugestaltung ist in vollem Gange. Wo stehen wir aktuell? Und welche Weichenstellungen gibt es bereits?
Das Düngerecht in Deutschland befindet sich im Umbruch – wieder einmal! Seit Jahren hagelt es Kritik von allen Seiten. Immer wieder wird debattiert, geklagt, neu beraten und nachjustiert. Nun verpflichten zwei aktuelle Gerichtsurteile die Bundesregierung zu einer erneuten Überarbeitung des Düngerechts. Dabei geht es im Grunde immer wieder um dieselbe Frage: Wie schaffen wir einen Interessenausgleich, der für alle Beteiligten tragbar ist? Grundwasser- und Klimaschutz sind elementare Ziele für uns als Gesellschaft. Gleichzeitig sollte es aber auch zukünftig möglich sein, mit einem effizienten Düngemanagement die hohe Produktivität unserer Landwirtschaft zu erhalten.
Warum besteht jetzt Handlungsbedarf?
Eigentlich sollten in diesem Jahr die roten Gebiete in der Bundesrepublik neu ausgewiesen werden. Denn die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV GeA) schreibt mindestens alle vier Jahre eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Nitratkulissen vor. Genau darauf bereiteten sich die Länderbehörden vor, als das Bundesverwaltungsgericht im Oktober 2025 zwei einschneidende Urteile fällte:
- Zum einen wurde der Deutschen Umwelthilfe (DUH) recht gegeben, die für die Erarbeitung eines nationalen Aktionsprogramms geklagt hatte. Mit dem Urteil verpflichteten die Richterinnen und Richter die Bundesregierung, das bislang fehlende, den Maßgaben des Düngegesetzes genügende nationale Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor
Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu erstellen. Bis dato hatte die Bundesregierung die Düngeverordnung (DüV) als Nitrataktionsprogramm bei der EU gemeldet – ohne Einwände der Kommission. Doch laut Bundesverwaltungsgericht reicht diese als solche nicht aus, um die Anforderungen zu erfüllen. Das in einem ersten Schritt erstmalig zu erstellende Aktionsprogramm sei in einem zweiten Schritt in die Beratungen zur Erstellung eines Entwurfes zur Änderung der Düngeverordnung einzubeziehen. - Noch im selben Monat folgte dann das zweite entscheidende Urteil. Dabei erklärte das Leipziger Gericht die bayerische Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung als unwirksam, weil sie auf keiner tragfähigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruht. Die Bundes-Düngeverordnung genüge mangels hinreichender Regelungsdichte nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Grundrechts auf Eigentum und der Berufsfreiheit. Insbesondere fehlen klare Vorgaben zur Messstellendichte, zur Art des für die Abgrenzung von belasteten Gebieten anzuwendenden Verfahrens und zur Einbeziehung von Randflächen, so die Urteilsbegründung. Kläger waren in dem Fall mehrere bayerische Landwirte. Das Urteil hatte Signalwirkung für ganz Deutschland. Infolgedessen haben inzwischen alle Bundesländer den Vollzug der zusätzlichen Düngeauflagen in nitratbelasteten und eutrophierten Ge-bieten „bis auf Weiteres“ ausgesetzt. Nun muss der Bund die Ermächtigungsgrundlage in der DüV ändern.
Wie geht es nun weiter?
Die Düngeverordnung als solches hat nach wie vor Bestand. Das heißt, jenseits des ausgesetzten Vollzugs in den roten und gelben Gebieten gelten alle übrigen Regeln und Aufzeichnungspflichten zur Düngung weiterhin. Fakt ist aber, auf die bisherigen Kapitel der deutschen Düngegesetzgebung wird ein weiteres folgen. Wann dieses kommt und wie es ausgestaltet sein wird, ist aber noch nicht klar. Grundsätzlich hat das Bundeslandwirtschaftsministerium zwei Optionen:
- Zum einen könnte es lediglich die nötigen rechtskonformen Anpassungen vornehmen. Das heißt, es werden nur die angemahnten formalen Mängel im bisherigen Bundesrecht behoben.
- Die zweite Variante wäre eine fachlich grundlegende Überarbeitung der Düngegesetzgebung.
Auf der Grünen Woche im Januar kündigte Agrarminister Rainer an, eine „große, vollumfängliche Lösung“ anzustreben. Und auch auf der Agrarministerkonferenz Ende März herrschte Konsens darüber, dass das Düngerecht eine grundlegende Neuausrichtung braucht, bei der die Verursachergerechtigkeit stärker in den Vordergrund rückt. Dafür soll eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe eingerichtet werden. Sie soll ein neues Konzept erarbeiten, wobei Verbände und Praxis mit einbezogen und die Vorschläge mit der EU-Kommission abgestimmt werden. Bis zur Agrarministerkonferenz im Herbst 2026 soll ein Konzept vorliegen (mehr dazu siehe Kasten unten).
Möglicher Systemwechsel bei roten Gebieten
Seit der letzten Agrarministerkonferenz im März 2026 zeichnet sich ein grundlegender Kurswechsel ab: Bund und Länder wollen prüfen, ob die bisherige pauschale Ausweisung von roten Gebieten künftig entfallen kann. Diskutiert wird, ob stattdessen künftig eher einzelne Betriebe mit erhöhtem Belastungsrisiko in den Mittelpunkt rücken könnten. Wer nachweislich gewässerschonend wirtschaftet, sollte dann nicht länger mit denselben Einschränkungen belegt werden wie Betriebe mit problematischeren Konstellationen.
Ziel der Neuausrichtung ist es, den Gewässerschutz
mit größerer Praxistauglichkeit und weniger Bürokratie zu verbinden. Die Vorgaben sollen aus Sicht der Politik so weiterentwickelt werden, dass sie für die Betriebe besser handhabbar sind, ohne die Anforderungen an den Wasser- und Umweltschutz aufzuweichen. Gleich-zeitig wird darüber diskutiert, den Ländern künftig mehr Spielraum bei der konkreten Ausgestaltung einzuräumen.
Mit der Erarbeitung eines neuen Modells soll sich eine hochrangige Bund-Länder-Arbeitsgruppe beschäftigen. Auch Verbände, Praktiker und weitere betroffene Akteu-
re werden mit einbezogen. Die Abstimmung mit der EU-Kommission gilt dabei als zentral. Denn ein Systemwechsel wird nur dann Bestand haben, wenn er europarechtlich tragfähig ist und nicht erneut zu Konflikten mit der EU bei der Umsetzung der Nitratrichtlinie führt.
Der Zeitplan ist äußerst ambitioniert. Bis zur Herbst-Agrarministerkonferenz 2026 soll ein ausgearbeitetes Konzept vorliegen. Möglichst bis zur Düngesaison 2027 soll daraus die nötige rechtliche Sicherheit entstehen. Ob dieser ehrgeizige Zeitrahmen eingehalten werden kann, ist jedoch fraglich. Denn neben der politischen Verständigung sind auch fachliche, rechtliche und praktische Fragen zu klären.
Für viele landwirtschaftliche Betriebe ist die politische Stoßrichtung zunächst ein positives Signal. Vor allem die Aussicht, pauschale Belastungen und zusätzlichen Dokumentationsaufwand zu verringern, dürfte auf breite Zustimmung stoßen. Gleichzeitig bleibt die Unsicherheit hoch. Noch ist offen, wie ein verursacherbezogenes Modell konkret aussehen könnte, wie es kontrolliert werden soll und welche Anforderungen am Ende auf die Betriebe zukommen.
Sollte der angekündigte Umbau tatsächlich gelingen, könnte das einen tiefgreifenden Wandel bedeuten. Bis dahin aber bleibt das Düngerecht vor allem eines: ein „Kriegsschauplatz“ mit großem Reformbedarf und weiterhin begrenzter Planungssicherheit.
Was zeigen aktuelle Monitoringergebnisse?
Die Düngeverordnung hat inzwischen 30 Jahre „auf dem Buckel“. Da stellt sich natürlich die Frage, welche der vielen Vorgaben tatsächlich zielführend sind. Um das herauszufinden, hat die Bundesregierung Demonstrationsvorhaben in verschiedenen Modellregionen initiiert. Gleichzeitig will man mit diesem Monitoring den verschärften Vorgaben der EU im Rahmen der Nitratberichterstattung Deutschlands nachkommen. Das aktuelle Wirkungsmonitoring baut auf dem bisherigen System auf, das agrarstatistische Daten und Messungen der Gewässerqualität beinhaltet. Wesentliche Neuerungen sind zum einen die flächendeckende Erhebung betrieblicher Nährstoffüberschüsse in Kombination mit einer hydrogeologischen Modellierung mit dem Ziel, die Emissionen (Nährstoffüberschüsse) und Immissionen (Nitrat- und Phosphatgehalte in Grund- und Oberflächengewässern) zu verknüpfen. Zum anderen wird die Wirkung spezifischer Managementmaßnahmen auf Praxisbetrieben und -schlägen in Modellregionen untersucht. Zuständig für das Monitoring ist das Julius Kühn-Institut (JKI).
Die Ergebnisse aus den Modellregionen mit Ackerbau, welche bis in das Jahr 2014 zurückreichen, zeigen in Übereinstimmung mit der Agrarstatistik einen Rückgang der N-Zufuhren über Mineraldünger seit 2017 von im Mittel 50 kg N/ha. Insgesamt sind die Schlagbilanzüberschüsse um rund 20 kg N/ha gegenüber dem Vergleichszeitraum 2014 bis 2017 gesunken. Dazu haben auch die verschärften Regelungen der DüV beigetragen. Als größte Hebel auf die potentiellen Nitratfrachten hat das JKI die Fruchtfolge und das Nacherntemanagement identifiziert.
Änderungen im EU-Recht
Jenseits der nationalen Debatte um das Düngerecht gibt es auch auf EU-Ebene Bewegung. Im Februar 2026 hat die Kommission eine Anpassung der Nitratrichtlinie verabschiedet, die den Einsatz von aufbereiteten tierischen Wirtschaftsdüngern („RENURE“ – REcovered Nitrogen from manURE) erleichtern soll. Ziel ist es, mineralische Düngemittel vermehrt durch organische zu ersetzen und unabhängiger von Import-Stickstoff zu werden. Beim Einsatz von RENURE-Düngern darf mit bestimmten Schutzmaßnahmen die Obergrenze von 170 kg N/ha um bis zu 80 kg überschritten werden. Damit diese neue Regelung greift, muss sie aber noch von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Das betrifft in Deutschland das Dünge- und Anlagenrecht.
Befinden sich in der Fruchtfolge beispielsweise häufiger Kulturen mit zumeist hohem Rest-Nmin-Gehalt wie Mais, Kartoffeln oder Winterraps und kombiniert man diese mit Folgekulturen, die einen geringen N-Bedarf im Herbst haben (z. B. Winterweizen) oder gar einer Schwarzbrache, so ist das Risiko hoher Nitratkonzentrationen im Sickerwasser stark erhöht.
Auch hat sich der Anbau von Zwischenfrüchten als sehr effektiv erwiesen. Zudem sinken die Nitratfrachten mit abnehmender Häufigkeit und Intensität der Bodenbearbeitung. Wichtig sei laut JKI außerdem, die Notwendigkeit von Herbstdüngungsmaßnahmen zu prüfen, da diese die Herbst-Nmin-Werte unnötig erhöhen können. Die Experten weisen aber auch darauf hin, dass die spezifischen Standortbedingungen großen Einfluss auf die Nmin-Gehalte im Herbst haben, sodass sich die Ziele der Nitratrichtlinie in einigen Regionen trotz größter Bemühungen wahrscheinlich nicht erreichen lassen. Ob und inwieweit die Ergebnisse des Wirkungsmonitorings zur DüV in den weiteren politischen Diskurs einfließen, wird sich zeigen.
Stickstoffdüngung im Herbst
Mit Blick auf das erhöhte Nitrateintragsrisiko ins Grundwasser ist die Herbstdüngung mit Stickstoff ein heikles Thema. Auf seiner letzten Sommersitzung hat der DLG-Ausschuss für Pflanzenernährung intensiv über das Für und Wider dieser Maßnahme diskutiert und kommt zu dem Schluss: Pauschale Verbote oder Empfehlungen greifen zu kurz. Die Entscheidung über eine Stickstoffdüngung im Herbst müsse situations-, standort- und kulturabhängig getroffen werden. Sinnvoll wäre eine Nmin-Beprobung in 0 bis 60 cm vor der Herbstaussaat. Denn nur wenn bekannt ist, wie viel mineralisierter Stickstoff im Boden vorhanden ist, kann eine fundierte Entscheidung über eine zusätzliche N-Düngung getroffen werden.
Mit Blick auf Anpassungen im Düngerecht plädiert der Ausschuss für mehr Flexibilität. Denn eine Herbstdüngung – egal, ob zu Raps oder Zwischenfrüchten – führe bei entsprechendem Wachstum der Kultur nachweislich nicht zu einer erhöhten N-Auswaschung. Eher das Gegenteil sei der Fall. Wünschenswert wären außerdem bessere Modelle für eine genauere Prognose der Witterungsbedingungen, um den potentiellen N-Bedarf von Herbstkulturen möglichst frühzeitig vorhersagen zu können.
Bedarfswerte anpassen?
Auch über die in der aktuellen DüV festgeschriebenen Bedarfswerte einzelner Kulturen wird in Fachkreisen gestritten. Dabei gab und gibt es in Deutschland sehr viele Feldversuche und somit Daten zur Stickstoffdüngung. Es ist eines der am intensivsten beforschten Themen in der Landwirtschaft. Wie also kann man in dieser Diskussion vorankommen?
Dazu ein Beispiel: In dem kürzlich abgeschlossenen Verbundprojekt „NeffMais“ haben die Universitäten Kiel und Göttingen sowie der Landesbetrieb Landwirtschaft Hessen verschiedene Aspekte untersucht, um die N-Düngung im Silomaisanbau künftig zu optimieren. So wurden auf Basis umfangreicher Auswertungen von N-Steigerungsversuchen zu Silomais in ganz Deutschland unter anderem neue Schätzmodelle für eine präzisere Vorhersage des Düngebedarfs entwickelt. Im Mittel der Berechnungen ergaben sich – verglichen mit der Berechnungsmethodik der DüV – deutlich reduzierte Düngeempfehlungen. Insgesamt offenbaren die Projektergebnisse hohe N-Einsparpotentiale im Silomaisanbau – ohne Ertragseinbußen befürchten zu müssen. Das ist sowohl im Sinne des Umweltschutzes als auch der Landwirtschaft. Diese Ergebnisse könnten in die zukünftige Bemessung von Bedarfswerten und Düngungsempfehlungen einfließen.
Wie erreichen wir mehr Verursachergerechtigkeit?
Vonseiten der Praxis werden immer wieder die zu pauschalen Auflagen der DüV kritisiert und mehr Verursachergerechtigkeit gefordert. So könnten wasserschonend wirtschaftende Betriebe von bestimmten Vorgaben der Düngeverordnung ausgenommen werden. Doch wie ließe sich das nachweisen?
Aus den Ergebnissen des Monitorings bieten sich dafür einige Kenngrößen an. So zum Beispiel die Herbst-Nmin-Menge im Oberboden, betriebliche Hoftorbilanzsalden oder die Stickstoff-Nutzungseffizienz (NUE) im Durchschnitt des Betriebes oder der Fruchtfolge.
Bekanntermaßen wurde die Stoffstrombilanzverordnung im vergangenen Jahr abgeschafft. Mit gewissen fachlich fundierten Anpassungen könnte eine Stoffstrombilanz (die im Grunde eine Hoftorbilanz ist) aber durchaus ein geeignetes Regelungsinstrument darstellen.
Die Stickstoff-Nutzungseffizienz ist das Verhältnis von Stickstoff im Erntegut zur gesamten N-Zufuhr. Je mehr des zugeführten Stickstoffs mit dem Erntegut abgefahren wird, desto besser für Landwirt und Umwelt. Gute Werte liegen im Ackerbau bei 75 bis 90 % und für tierhaltende Betriebe bei 70 bis 80 %. Denkbar wäre, dass der Gesetzgeber bei längerfristigem Unterschreiten festgelegter Grenzwerte der NUE bestimmte Maßnahmen verordnet.
Nun ist es an der Bundesregierung, die Kenngrößen zu benennen, mit denen zukünftig eine gewässerschonende Bewirtschaftung gemessen und überprüft werden soll. Für diese Kenngrößen müssten dann entsprechende Schwellenwerte mit Blick auf den Gewässerschutz festgelegt werden.
Stickstoffquote statt rote Gebiete?
Wird über Düngerestriktionen gesprochen, geht der Blick oft nach Dänemark. Dort wurde bereits vor geraumer Zeit ein Modell mit betrieblichen Stickstoffquoten eingeführt. Ausgangspunkt waren aus Versuchsserien abgeleitete ökonomische N-Düngungsoptima, die zunächst um 10 % und später um 18 % reduziert und zu einer betrieblichen N-Quote aggregiert wurden. Nach 2015 erfolgte dann wieder eine schrittweise Anhebung, da es z. B. bei Weizen starke Ertrags- und Qualitätseinbußen gab. Aktuell wird jedoch im Rahmen einer grundlegenden Reform der nationalen Agrarumwelt- und Klimapolitik wieder eine Reduktion der N-Quoten eingeführt, die durch spezifischere und regionalisierte Gewässerschutzmaßnahmen flankiert sind. Die Praxis zeigt sich wenig begeistert. Denn durch die neue Regelung werden einige Landwirte hohe Stickstoffquoten erhalten, andere aber sehr niedrige. Für einzelne Betriebe könnte dies existenzielle Folgen haben.
Gleichwohl böte ein solches Modell auch in Deutschland einen Diskussionsansatz für die Überarbeitung der Stickstoffdüngegesetzgebung.
