Standpunkt. Düngegesetzgebung: was ist notwendig für sauberes Wasser und gute Landwirtschaft?
Bund und Länder stehen nach mehreren Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts unter Handlungsdruck. Die Bundesregierung ist dazu verpflichtet worden, in nationales Aktionsprogramm zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu erstellen. In der Urteilsbegründung betont das Gericht, dass das Aktionsprogramm der Erreichung der Ziele der Nitratrichtlinie (bzgl. des Nitratgehalts im Grundwasser und der Eutrophierung der Oberflächengewässer) dienen muss.
Die Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen müssen ihr Maßnahmenprogramm für die Flussgebietseinheit Ems im Hinblick auf den Nitratgehalt im Grundwasser nachbessern. Die bayerische Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung wurde für unwirksam erklärt, die Rechtslage zur Düngung in roten Gebieten ist damit im gesamten Bundesgebiet unklar. Die EU-Kommission hat das zweite Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland im Jahr 2023 im Vertrauen auf die Zusage der Bundesregierung eingestellt, dass die Düngegesetzgebung novelliert wird. Der vorliegende Referentenentwurf zur Neufassung des Düngegesetzes umfasst im Kern jedoch nur zwei Änderungen: es soll die Datengrundlage zur Einrichtung eines erweiterten Monitorings geschaffen werden, und die Stoffstrombilanzverordnung wird gestrichen. Wie die angekündigte umfassende Reform des Düngerechts aussehen könnte, ist aktuell nicht zu erkennen.
Was bringt das Monitoring?
Das Wirkungsmonitoring zur DüV soll die Entwicklung der Belastungssituation im Allgemeinen und in mit Nitrat belasteten bzw. eutrophierten Gebieten im Besonderen darstellen und die Informationsgrundlage für eine Nachsteuerung im Bereich der Maßnahmen bereitstellen. Bislang ist allerdings nicht erkennbar, wie aus den Untersuchungen in zehn Modellregionen Ansätze für eine Nachsteuerung in der Landwirtschaft in Deutschland abgeleitet werden sollen. Anlass dafür bietet der aktuelle 5. Monitoringbericht durchaus: die Ergebnisse dokumentieren, dass die Frühindikatoren Herbst-Nmin-Gehalt und Nitratkonzentration im Unterboden (120 - 300 cm Tiefe) auch nach sieben Jahren, trotz deutlicher Verminderung der N-Düngung und N-Überschüsse, keinen Rückgang zeigen, zumindest nicht im Mittel der ausgewerteten 576 (Herbst-Nmin) bzw. 144 (Unterboden) Testflächen in 48 Ackerbaubetrieben. Der Monitoringbericht und der Beitrag von Stever-Schoo et al. in den DLG-Mitteilungen führen nur allgemein als Erklärung an, dass die Frühindikatoren auch die Boden- und Klimaeigenschaften sowie Bewirtschaftungsmaßnahmen abseits der N-Zufuhr mit einbeziehen. Welche Erkenntnisse in Bezug auf eine Nachsteuerung daraus abzuleiten sind wird nicht näher ausgeführt.
Was sagt uns das Messnetz?
In den Nitratberichten und im Monitoringbericht werden regelmäßig die langen Fließ- und Verweilzeiten des Sicker- und Grundwassers als Argument dafür angeführt, dass die Verminderung der N-Überschüsse noch nicht im Grundwasser angekommen sei. Es müsse abgewartet werden, wann und wie stark sich der Rückgang des Emissionsdrucks der vergangenen Jahre in den Nitratkonzentrationen des Grundwassers widerspiegeln wird. Die Bundes- und Länderregierungen entziehen sich mit diesem Verweis einer kritischen Analyse ihrer Gewässerschutzmaßahmen. Für zahlreiche Messstellen kann die zu erwartende Reaktionszeit auf ein geändertes N-Management im Zustromgebiet bereits jetzt belastbar abgeschätzt werden. Darunter befinden sich auch oberflächennahe Grundwassermessstellen, die mittlerweile einen eindeutigen Rückgang der Nitratkonzentration zeigen müssten, wenn die Wirkungen der DüV-Maßnahmen ausreichend sind. In der Nitratberichterstattung ist zukünftig messstellenbezogen die Reaktionszeit mit anzugeben und auszuwerten, ob die Nitratkonzentration in Messstellen mit kurzer Reaktionszeit tatsächlich zurückgegangen ist. Aus dieser Analyse sind gegebenenfalls weitergehende Maßnahmen abzuleiten.
Wie belastbar ist das Messnetz?
Das Messnetz ist nicht schuld am Nitratproblem. Das Nitratproblem wird nicht dadurch gelöst, dass man die Aussagekraft von Messstellen in Frage stellt. Wenn der Ausbau einer Grundwassermessstelle und die Probenahme den einschlägigen Richtlinien genügen, dann sind Nitratanalysen grundsätzlich belastbar. In den Nitratberichten wird die Veränderung der Nitratbelastung des Grundwassers seit 2012 anhand der 679 Messstellen des EU-Nitratmessnetzes dargestellt, das AVV-Ausweisungsmessnetz umfasst 4.585 Messstellen mit überwiegend landwirtschaftlichem Einfluss. Der Anteil der Messstellen mit einer Nitratkonzentration über 50 mg/l ist zwar im AVV-Messnetz (mit landwirtschaftlichem Einfluss) mit 21,2 % etwas geringer als im EU-Nitratmessnetz mit 25,6 %, in absoluten Zahlen beträgt die Anzahl der Messstellen über 50 mg NO3/l aber 972 im AVV-Messnetz gegenüber 177 im EU-Nitratmessnetz. Mit jeder Ausweitung des Messnetzes steigt die Anzahl der Messstellen über 50 mg NO3/L. Für die Einleitung des zweiten Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland durch die Europäische Kommission und das Urteil des Europäischen Gerichtshofs dazu waren der Zuschnitt der Messnetze, die Messstellendichte oder der Anteil der Messstellen über 50 mg NO3/l ohne Belang. Maßgeblich für die Bewertung des deutschen Aktionsprogramms ist der Rückgang der Messstellen über 50 mg NO3/l zwischen zwei Berichtsperioden. Ein verändertes oder erweitertes Messnetz ändert nichts an der Dringlichkeit von Maßnahmen in der Landwirtschaft.
Nitratabbau muss berücksichtigt werden
Seit diesem Jahr muss die Bewertung der Nitratkonzentration in Grundwasser mit denitrifizierenden Verhältnissen den Nitratabbau berücksichtigen. Der Denitrifikationswert gibt an, wie viel Nitrat im Grundwasser bereits abgebaut worden ist und wird mit der N2/Ar-Methode bestimmt. Die Methode wird von den einer Reihe von Fachleuten nicht in Frage gestellt, tendenziell wird damit der Nitratabbau eher unterschätzt. Die Denitrifikationskapazität in Grundwasserleitern ist in den meisten Aquiferen an das Vorkommen von Pyrit gebunden und stellt somit eine erschöpfbare Ressource dar. Das Vorsorgeprinzip erfordert es, das bereits abgebaute Nitrat in die Belastungsbeurteilung des Grundwassers mit einzubeziehen. Nur auf dieser Basis wird das tatsächliche Ausmaß der Nitrateinträge in Grundwasservorkommen erkennbar, die Düngegesetzgebung muss auf die Minderung dieser Einträge ausgerichtet werden.
Wie soll wasserschonende Bewirtschaftung festgestellt werden?
Die Landwirtschaft fordert Verursachergerechtigkeit, nachweislich wasserschonend wirtschaftende Betriebe sollen von den pauschalen Vorgaben der Düngeverordnung ausgenommen werden, die roten Gebiete sollen wieder abgeschafft werden. Die Forderung nach differenzierteren Regelungen ist grundsätzlich zu unterstützen, der Begriff „Verursachergerechtigkeit“ muss dafür jedoch operationalisiert werden. In der Debatte um die Novellierung der Düngegesetzgebung wird bislang nicht ausgeführt, anhand welcher Kriterien auf der Betriebs- oder der Schlagebene eine wasserschonende Bewirtschaftung festgestellt werden soll. Aus den Ergebnissen des Monitorings bieten sich dafür mehrere Kenngrößen an: Herbst-Nmin-Menge im Oberboden, Nitratkonzentration im Unterboden, N-Flächen- bzw. Hoftorbilanzüberschuss und N-Nutzungseffizienz (NUE) im Durchschnitt des Betriebes/der Fruchtfolge. Im AGRUM-Ansatz wird dazu die Nitratkonzentration im Sickerwasser berechnet. Die Bundesregierung ist aufgefordert, die Kenngrößen zu benennen, mit denen zukünftig eine gewässerschonende Bewirtschaftung gemessen und überprüft werden soll. Für diese Kenngrößen sind Schwellenwerte festzulegen, die aus den Erfordernissen des Gewässerschutzes abgeleitet werden und die gewährleisten, dass die Vorgaben der Nitratrichtlinie und der WRRL flächendeckend eingehalten werden.
Weniger als 50 mg/l Nitrat im Sickerwasser ist bei gleichzeitig hoher Produktivität möglich
H. Kage fordert in seinem Beitrag in den DLG-Mitteilungen, das deutsche Düngerecht sachlich und fachlich auf den Prüfstand zu stellen – mit der Prämisse, dass es unter Ackerflächen kaum möglich sei, eine Nitratkonzentration von 50 mg/l im Sickerwasser zu erreichen. Es ist richtig, dass eine Fruchtfolge Raps-Winterweizen-Wintergerste oder Raps-Winterweizen-Winterweizen nach DüV gedüngt zu problematischen Nitratkonzentrationen im Sickerwasser führt. Das bedeutet aber nicht, dass es nicht möglich wäre, in Ackerbauregionen niedrige N-Austräge zu erreichen. Wenn die genannte Fruchtfolge um Sommerungen und Zwischenfrüchte vor Sommerungen ergänzt und die Bedarfswerte im Sinne des Wasserschutzes für bestimmte Kulturen dem Stand des Wissens angepasst werden, dann ist das Problem marginalisiert. Für die Gestaltung der guten fachlichen Praxis reicht es also nicht, nur die N-Düngungshöhe zu betrachten, sondern die Grundlagen der Fruchtfolgegestaltung müssen ebenfalls mitgedacht und gegebenenfalls mit geregelt werden. Es ist klassisches Lehrbuchwissen, dass der Wechsel zwischen Blatt- und Halmfrucht ebenso wie Winterung und Sommerung zum Einmaleins des Ackerbaus gehören. Die Fruchtfolge Raps-Winterweizen-Winterweizen stellt in diesem Sinne keine gute fachliche Praxis dar und die daraus resultierenden Unkrautprobleme (Ackerfuchsschwanz) sind ebenso hausgemacht wie die erhöhten N-Austräge. Eine Neuregelung der Düngegesetzgebung muss daher auch Mindeststandards des Fruchtwechsels zwischen Winterung und Sommerung sowie Mindestflächenanteile für den Zwischenfruchtanbau vorgeben, so wie dies in Dänemark der Fall ist.
Was sagt das Düngegesetz?
Das Düngegesetz formuliert in der Zweckbestimmung des § 1 Abs. (4), dass Nährstoffverluste in die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden sind. Für die gute fachliche Praxis bedeutet das, dass nicht das betriebswirtschaftliche Optimum Richtschnur für die Düngung ist, sondern diejenige Düngung, die - in Verbindung mit der Fruchtfolgegestaltung und dem Anbau von Zwischenfrüchten – unproblematische Nitratkonzentrationen im Sickerwasser gewährleistet.
Der Werkzeugkasten der Maßnahmen dafür ist vielfältig und hinlänglich bekannt. Beispiel Mais: wenn die Düngung etwa um die Hälfte reduziert, direkt an der Reihe platziert und der kritische Rohproteingehalt als Kontrollmaß (ex-post-Indikator) genutzt wird, dann ist Mais keine Problemfrucht, sondern eine hoch N-effiziente Kulturart, die N-Überschüsse abschöpft. Die gemeinsame Bewirtschaftung der Flächen von Futterbau- und Marktfruchtbetrieben ermöglicht ‚virtuelle Gemischtbetriebe‘, die Futterpflanzen und Marktfrüchte integrieren. Zweijähriger Kleegrasanbaus (mit drei Überwinterungen) kann teilweise Silomais substituieren. Mit einer Fruchtfolge mit einem hohen Anteil an Zwischenfrüchten in Kombination mit angepasster Düngung gelingt es auch, die Humusgehalte auf einem angemessenen Niveau zu halten, wie Langzeitversuche des VDLUFA belegen. Diese Ergebnisse sind seit langem bekannt, sie müssen nur endlich Eingang in das Düngerecht finden. Ob dies dann allein über Ordnungsrecht umgesetzt oder zusätzlich mit Anreizkomponenten z.B. für den - im Sinne des Gewässerschutzes äußerst effizienten - mehrjährigen Kleegrasanbau (‚Hybridlandwirtschaft‘) kombiniert wird, ist Sache eines Aushandlungsprozesses. Fakt ist in jedem Fall, dass niedrige Belastungen des Sickerwassers im Ackerbau bei gleichzeitig hoher Produktivität möglich sind.
Verursachergerechtigkeit hat zwei Seiten
Die Landwirtschaft verspricht sich von mehr Verursachergerechtigkeit die Lockerung von Düngungsauflagen. Diese Debatte kann aber nicht nur einseitig in Richtung Lockerungen geführt werden. Wenn Betriebe anhand von überprüfbaren Kenngrößen auch bei Einhaltung der DüV-Vorgaben nachweislich Gewässerbelastungen verursachen, dann sind unter Umständen weitergehende Einschränkungen für diese Betriebe unumgänglich. Die Landwirtschaft ist aufgefordert, diese Konsequenz mitzutragen. Regelmäßig wird gesagt, dass es nur wenige sogenannte „schwarzen Schafe“ sind, die mit ineffizientem N-Management den gesamten Berufsstand in ein schlechtes Licht rücken. Die berufsständischen Vertretungen sind aufgefordert, aktiv an der Lösung des Nitratproblems mitzuwirken und die nachweislich gewässerbelastenden Betriebe stärker in die Pflicht nehmen. Und schließlich gehören Beleg-basierte Hoftor- oder Stoffstrombilanzen für N und P als Controlling-Instrument zur Dokumentation der guten fachlichen Praxis dazu, darin ist sich die Wissenschaft seit langem einig. Mit dem 120/120-Modell haben wir seitens der Wissenschaft eine ‚roadmap‘ für ein nachhaltiges Stoffstrommanagement vorgeschlagen. Der Berufsstand sollte im eigenen Interesse den Widerstand dagegen aufgeben, nicht zuletzt um die gewässerschonend wirtschaftenden Landwirte zu schützen.
Ausblick
Das bestehende Düngerecht ist unzureichend, um die Ziele der Nitratrichtlinie und der WRRL zu erreichen. Mit der Reform des Düngerechts werden die Weichen im Gewässerschutz für die nächsten Jahre gestellt. Die Bundesregierung ist aufgefordert, dabei nicht kurzfristigen politischen Opportunitätsüberlegungen zu folgen, sondern tragfähige und wirksame Lösungsansätze zu entwickeln. Das Monitoringprogramm bietet dafür einen guten Ausgangspunkt, die Schlussfolgerungen daraus müssen aber ergebnisoffen gezogen werden. Die breite Einbindung von Wissenschaft und Fachverbänden, nicht nur aus dem Landwirtschaftsbereich, ist dabei unabdingbar.
